Образложење Решења Уставног суда Републике Србије

КОМЕНТАР И АНАЛИЗА

Садржаја и образложења Решења Уставног суда Републике Србије број:  ИУ-2/2008 од 28.09.2011. године, а у вези са покренутим иницијативама за оцену уставности и законитости чл. 190, 191, 192, 193. став 1, и члана 197. Закона о Војсци Србије и члана 19. став 1. Закона о министарствима Републике Србије

Закон о Војсци Србије усвојен је на седници Народне Скупштине Републике Србије 11. децембра 2007. године, а објављен је у „Службеном гласнику РС“, бр. 116/07, који је ступио на снагу 1. јануара 2008. године.

Закон о министарствима Републике Србије, објављен је у „ Службеном гласнику РС“, бр.
30-10 од 7. маја 2008. године, који је ступио на снагу даном објављивања.

На основу чл. 18. и 36. став 2. Устава Републике Србије “Службени гласник РС“, број 83/06 од 30.09.2006. године и члана 29. Закона о Уставном суду Републике Србије, „Службени гласник РС“, бр. 109/07 од 24.11.2007. године, а имајући у виду  правно дејство и последице  које су наступиле прописивањем  и применом незаконитих решења у одредбама чл. 190. до 193. и члана 197. Закона о Војсци Србије, и члана 19. Закона о министарствима Републике Србије, велики број војних осигураника, удружења и институција, поднело је предлоге и иницијативе Уставном суду Србије, да по хитном поступку (с обзиром да се ради о заштити права из радног односа односно службе у Војсци), покрене поступак  за оцену уставности и законитости наведених одредби Закона и  да сагласно чл. 18. и 36. и чл. 166.до 168. Устава Србије  донесе одлуку да су наведене одредбе незаконите и противуставне.

Очекивали смо да ће Уставни суд Србије, као највиша судска инстанца у држави, донети одлуку о покретању посупка  по хитном поступку или у разумном року. Али таква одлука је донета после 32 месеца, што је неуобичајено за овакву институцију.

Решењем Уставног суда Републике Србије (Број: ИУ-2/2008 од 28.09.2011. године), на наше изненађење, није прихваћенаИницијатива за покретање поступка за оцену уставности и законитости наведених и оспорених одредаба Закона о Војсци Србије и  “одбачена је иницијатива  за оцену рада Министарства за рад и социјалну политику (члан 19. став 1. Закона)“.

Детаљно смо сагледали садржај образложења као и разлоге за неприхватање иницијативе за оцену уставности и законитости оспорених одредаба  закона и мишљења смо да Уставни суд Србије није довољно сагледао специфичност професионалне војне службе као и обавезе и права која произилазе из те службе и различитост стања у војној служби у односу на запослене у друштву. Објашњења која су дата у самом образложењу су доста неразумљива, конфузна и контрадикторна и несхватљива за просечне грађане Србије а можда се рећи и за највећи број људи из правне струке. Сама објашњења нису утемељена у важећим прописима и поставља се питање коме служе овакве одлуке и у чијем су интересу.

У покренутим иницијативама прецизно су дата образложења о последицама које су наступиле или ће наступити  применом наведених одредаба  закона.

У складу с тим, износимо најбитније  садржаје, ставове и аргументе за оспоравање уставности и законитости наведених одредаба закона, а које је Суд требало да узме у разматрање

До доношења Закона о Војсци Србије (који је ступио на снагу 1. јануара 2008. године), пензијско и инвалидско осигурање војних осигураника на јединствен начин било је регулисано Законом о Војсци Југославије.

Овим законом, била је у потпуности обезбеђена правна једнакост односно сигурност свих војних осигураника истог чина, положаја и пензијског стажа, без обзира на време престанка професионалне војне службе у погледу остваривања њихових права из области материјалног, социјалног, пензијског и инвалидског осигурања.

Међутим, одмах након ступања на снагу оспорених одредаба Закона и њихове примене у пракси, настале су изузетно тешке последице, јер су војни осигураници истог чина, положаја и пензијског стажа доведени у правно неједнак положај, односно одређеним категоријама лица укинута су  стечена права која су остварила до доношења новог Закона о Војсци Србије.

У прелазним одредбама Закона о Војсци Србије (чл. 190. до 197.), прописана су таква решења односно направљена је нека комбинаторика,  тако што се за нека лица примењује један закон а за друга лица други закон.

1) Одредбама члана 190. Закона о Војсци Србије регулисано је да војни осигураници који су до дана ступања на снагу овог закона остварили права из социјалног осигурања настављају да користе та права према закону по којем су их остварили. Овакво решење, са становишта закона и устава је  једино исправно али је контрадикторно са осталим наведеним решењима у овом закону.

Овим чланом није регулисано како поступати по  захтевима лица за остваривање својих права  поднетим према Закону који је био тада на снази. С тим у вези, у покренутим иницијативама за оцену уставности и законитости оспорених одредаба закона, изнето је мишљење и став да је било нужно прописати решење, као додатни став овог члана, да ће се сви захтеви и други поднесци за остваривање права из области социјалнг осихгурања, који су поднети до дана ступања на снагу Закона о Војсци Србије окончати под условима и на начин којим су уређени прописима који су били на снази у време покретања поступка ако је то за лице повољније.

Овакво решење није нека новина, већ једино могуће решење које би било у складу са Уставом Републике Србије и међународним правним нормама. Ово посебно и из разлога, што би се оваквим решењем обезбедила сигурност и правна једнакост свих лица, односно обезбедило  би  се основно правно начело (које су испоштовале све државе у свету), да решења из новог закона не могу бити на штету лица која су то право остварила или ће их остварити по раније важећим прописима.

Осим тога, оспореним решењем ретроактивно се укида могућност остваривања права војних осигураника, која до ступања на снагу  Закона о Војсци Србије нису остварена, иако је поступак за њихово остварење покренут и процесуиран.

Насупрот томе, према образложењу Уставног суда Србије за оцену уставности и законитости члана 190. Закона(страна 5), „оспорена норма је израз опредељења законодавног органа о политици односа у односном питању, а то је да се у начелу очува затечено стање остварених права, и да се тим правима одреди, као начин даљег важења у режиму новог закона њихово коришћење по правилима закона по којем су та права и остварена. Норма таквог карактера и дејства, по оцени Суда, нема значење уређивања односа са повратним дејством, будући да правно дејство производи од свог ступања на снагу за убудуће, а засноване односе не мења већ их одржава на снази……јер право законодавног уређивања односа подразумева овлашћење законодавног органа да дејство новог закона одреди и у погледу фазе у којој се правни однос налази у моменту ступања на снагу новог закона…..Суд констатује да не постоји уставна гаранција из које би следило да се  право из пензијског и инвалидског осигурања остварује по пропису који је важио у време ступања у однос обавезног осигурања, или да правила важеђег закона о остваривању права могу да се односе само на лица која по том закону  ступају у однос осигурања, нити у позитивном уставном систему постоји уставна забрана за законодавни орган да у границама Устава мења законска решења о пензијском осигурању. Из изложених разлога Суд оцењује да нису основани наводи иницијатора да оспорена одредба има повратно дејство, нити да успоставља правну неједнакост, будући да се једнако односи на сва лица у истој правној ситуацији, тј. на сва лица која су титулари већ остварених права. Залагање иницијатора за другачије законско решење којим би се обавеза примене претходног закона односила и на ситуације у току, тј. на права у настанку, има карактер захтева за измену закона, што није у надлежности Уставног суда, односно не спада у оцењивање уставности закона које врши Уставни суд у смислу члана 167.Устава“.

Из датог образложења, може се недвосмислено закључити наша констатација да су дата објашњења контрадикторна, нејасна и нису утемељена у Уставу. Иницијатива за оцену уставности не односи се на захтев за измену закона, и да је то у надлежности законодавног орган (ваљда је то свакоме јасно), већ  из разлога што је оспорена норма супротна Уставу, јер су војни осигураници у погледу остваривања својих права доведени у правно неједнак положај, а посебно лица, која су поднела захтев односно покренула поступак за остваривање својих права према условима који су прописани  пре ступања на снагу новог закона.

2) Одредбама чл. 191. и 192. став 4. Закона о Вojсци Србије, задржан је дотадашњи начин утврђивања износа  пензија за војне осигуранике, који право на пензију остварују по ступању на снагу овог закона. Овакво решење примењиваће се све до доншења прописа о пензијском и инвалидском осигурању. Пензијски основ за обрачун висине војне пензије за ова лица чини месечни износ плате без пореза и доприноса која војном лицу припада у месецу у коме му  престаје служба, а пензија за пун пензијски стаж износи 85% од тог пензијског основа, а што је регулисано чланом 244. Закона о Војсци Југославије, који је остао и даље на снази (члан 197. став 2. Закона о Војсци Југославије). У иницијативи за оцену уставности и законитости оваквих решења, истакнуто је да  наведена решења  представљају извор правне несигурности и то искључиво због неизвесне садржине будућих прописа и да такве одредбе стварају правну конфузију, јер су по основу члана 197. став 2. Закона о Војсци Србије остале и даље на снази одредбе чл. 243, 244. и 245. Закона о Војсци Југославије, које уређују иста питања. Из изложеног, може се закључити, да су  наведеним решењима, војни осигураници истог чина и положаја и пензијског стажа, зависно од времена остваривања права на пензију, ставњена у правно неједнак положај, чиме су нарушене одредбе Устава о правној једнакости лица у вези са остваривањем својих права по основу радног односа односно службе у Војсци.

Овакво стање односа, није у потпуности, по нашем мишљењу схваћено од стране Уставног суда, што се види из садржаја образложења у наведеном решењу.

У вези са оспореним одредбама члана 191. Закона о Војсци србије Суд је оценио, „ Да су оспорене одредбе привременог карактера, је за правил окоје прописује, утврђује да важи до доношења прописа о пензијском и инвалидском осигурању војних осигураника……суд је имао у виду да оспорене одредбе уређује односе у контексту законског преуређивања укупних односа у области система обавезног пензијског и инвалидског осигурања, чије је битна карактеристика обједињавање различитих фондова пензијског и инвалидског осигурања , у ком оквиру се  спроводи и превођење система пензијског и инвалидског осигурања војних осигураника у јединствени режим система обавезног осигурања…“.

Даље објашњење које је дато у образложењу Решења Суда за неприхватање иницијативе за оцену уставности наведених одредаба Закона, је још компликованије, неразумљиво а и конфузно и лице са просечним знањем, по нашем мишљењу, не може  схватити суштину  правих разлога за доношење таквог решења  од стране Суда. Ако  су оспорене одредбе привременог карактера, то не значи да се таквим решењем  треба обезбедити  правна неједнакост војних осигураника истог чина и положаја и пензијског стажа да под  различитим условима остварују своја права из области пензијског и ивалидског осигурања. То је прави разлог што је покренура иницијатива за оцену уставности и законитости оспорених одредаба Закона о војсци Србије, а што је још више евидентно са прописивањем решења у оспореној одреби члана 193. став 1. Закона о Војсци Србије.

3) У контексту изнетог у иницијативама за оцену уставности и законитости наведених одредаба Закона,  посебно  је указано на незаконтост  члана 193. став 1. Закона о Војсци Србије, којим је регулисано да се усклађивање износа војних пензија остварених до ступања на снагу овог закона, као и пензија остварених  по ступању на снагу овог закона, врши по динамици  и на начин утврђен законом  којим се уређује пензијско и инвалидско осигурање (у Републици Србији). Оспореним одредбамаповређена су људска права корисника војних пензија, посебно ако се има у виду да се прописаним решењем смањује достигнути ниво људских права-корисника војних пензија из области социјалног, пензијског и инвалидског осигурања, чиме су нарушена њихова уставна права и извршена је повреда људског достојанства из члана 20. став 2. и члана 23. Устава Републике србије. Оваквим решењем, од дана примене Закона, створене су пет категорија  војних осигураника истог чина, положаја и пензијског стажа  и са енормним разликама износа пензија, што је правно недопустиво и против уставно. Веома је значајно истаћи да се оваква правна неједнакост у вези са усклађивањем пензија трајно задржава, што је супротно члану 21. Устава Србије, којим је загарантована једнака законска  заштита и забрањује  се дискриминација.

Такође је назначено и прецизирано, да прописано решење у  оспореној норми, представља угрожавање права једнакости војних осигураника, која су та права стекла по основу службе у Војсци по једном закону, а новодонетим законом поједине категорије лица у остваривању својих права упућују на примену односних одредаба закона о пензијском и инвалидском осигурању, што наводи на закључак да наведена лица нису ни у једном правном систему, што се у пракси и показало приликом примене решења надлежног органа Владе Републике Србије о ванредном усклађивању пензија корисницима пензија у Републици Србије од 01.01.2008. године за 11,06%.

Наведено је да је законодавац приликом доношења оспорених одредаба закона морао имати у виду  зајемчено и остварено право одређених категорија  лица и морао је сагласно Уставу да обезбеди једнака права за сва лица која су их остварила по основу службе у војсци.

Надаље, прописивањем оспореног решења, у целини укинути су елементи из важећег закона, по коме је војни осигураник остварио права  на износ  односно висину пензије у моменту престанка службе, а то је: чин, положај, пензијски стаж и војни додатак, што је правно недопустиво и супротно је правним начелима и међународним правним нормама, којима је регулисано да  се стечена права по једном закону не могу мењати на штету тог лца новодонетим законом и да то лице задржава стечена права  по раније донетом Закону.

Иако су дата прецизна објашњења од стране иницијатора да су наведене одредбе  незаконите и против уставне, Уставни суд Србије, није прихватио таква објашњења, али у самом образложењу таквог решења није, по нашем мишљењу, дао ваљане и валидне аргументе а иако се опширно износе наводни разлози и чињенице, скоро на  две странице (5.и 6.), износећи скоро исте аргументе као и за остале оспораване норме Закона.

4) Чланом 197. став 2. Закона о Војсци Србије (чија решења су такође оспорена), је регулисано: „До доношења прописа  о војној обавези, социјалном, здравственом, пензијском и инвалидском осигурању професиионалних војних лица, остају на снази одредбе Закона о Војсци Југославије, Поглавље XV-здравствено осигурање ( чл. 211. до 239.), Поглавље XVI- пензијско и инвалидско осигурање ( чл. 240. до 260, и од чл. 262. до 278.)…Очигледно је да су остала на снази цела поглавља из Закона о Војсци Југославије,  која се односе на здравствено, пензијско и инвалидско осигурање, једино је укинут односно стављен ван снаге члан 261. Закона, који се односи на начин усаглашавања војних пензија. Овакво решење је преседан у законодавној области.

Оваквим поступком, доносилац прописа, фактички суспендовао је прописе по којима су лица остварила своја права, односно нарушио основно правно начело да лица која су остварила своја права до дана ступања на снагу новодонетог закона, наставњају да користе та права према закону по којем су их остварили.

Стављањем ван снаге само члана 261. из Поглавља XVI-Закона о Војсци Југославије, укинути су основ, услови и начин утврђивања и усклађивања пензија, односно суспендовани су  основни елементи за утврђивање пензије војном осигуранику који је право на пензију стекао до 31.12.2007. године а то су део пензије по основу  чина, део по основу положаја и дужности, део по основу пензијског стажа, део по основу војног додатка  и део пензије по основу вршења специфичне војне службе. Основ и елементи за утврђивање висине пензије предсављала је плата професионалног војног лица одређена на основу чл. 71. и 75. Закона о војсци Југославије и коефицијент усклађености (није могао бити мањи од 3 нити већи од 5), који је утврђиван Уредбом владе и изражен у бодовима,  а новчану вредност бода, у складу са законом, утврђивао је министар одбране.

Иако  су оваква законска решења била на снази до 31.12.2007. године, надлежни органи  од 2000. године, приликом исплате плата и пензија, нису се придржавали истих, што је изазвало велико незадовољство код професионалних припадника Војске и пензионисаних војних лица, који су били принуђени да се за заштиту својих права обрате надлежним судовима. Према расположивим подацима поднето је преко 70.000 тужбених захтева, а Европском суду за људска права  преко 50 захтева.

Оваквим незаконитим поступцима, Фактички су поништене све наредбе, укази и решења надлежних старешина и органа о установљавању права која су лица остварила по основу службе у војсци. Такође је указано да ће њихова примена у пракси изазвати такве последице које ће бити изузетно велике, тешке, несагледиве и ничим оправдане. У прилог томе, нажалост, говоре и чињенице да су за веома кратко време од 1.јануара 2008. године (од дана ступања на снагу Закона о Војсци Србије), створене 5 категорија корисника војних пензија, са различитим износима пензија, а истог су чина и положаја и са истим пензијским стажом.

Илустрације ради, наводимо стање после повећања плата професионалних војних лица од 1. јануара 2008. године: пензија заставника I класе пензионисаног закључно са 31.12.2007. године износи 26.097 динара, а лица истог чина, пензионисаног после тог датума износи 31.923 динара или 22,35% више; пензија пуковника пензионисаног закључно са 31.12.2007. године износи 46.230 динара, а лица истог чина пензионисаног после тог датума пензија износи 72.002 динара или 36% више. Овакво стање настало је у условима када плате и пензије нису повећаване дуже од две године, а да је било неко нормално стање, број категорија лица био би још већи а разлике у износима пензија још драстичније и израженије.

Према томе, из изнетог може се закључити да ће се разлике у износима пензија, лица истог чина и положаја применом новодонетих решења као и усвајањем решења у Закону о изменама и допунама Закона о пензијском и инвалидском осигурању, још више повећавати  и да ће у догледно  време лицу, са највишим чином у Војсци,  у који је унапређено, а пензионисано је до краја 31. децембра 2007. године, износ његове пензије бити на нивоу укупних примања (плате) најнижег чина у Војсци (десетар по уговору), што је неоправдано и правно недопустиво.

Указујемо, да оваква решења не постоје ни у једној држави на свету.

Исто тако, наглашено је да ће  у примени оспорених решења доћи до различитог и неједнаког поступања надлежних органа у вези са применом оспорених одредаба Закона. На жалост то се и обистинило, када је настао посебан проблем  после доношења Решења Владе Републике Србије  од 25. јануара 2008. године о ванредном усклађивању пензија корисницима пензија у Републици Србији за 11,06%, са почетком исплате од 1. јануара 2008. године.

Наиме, после доношења овакве одлуке Владе Србије, сви војни осигураници, који су право на пензију остварили до 31. децембра 2007. године, сматрали су да се ово усклађивање пензија односи и на њих и почели су да подносе захтеве Фонду СОВО, да им се, сагласно члану 193. став 1. Закона о Војсци Србије, ускладе пензије у наведеном износу.

Према  расположивим подацима до 31. јула 2011. године, Фонду СОВО, поднето је преко 30.000 захтева за усклађивање пензија, а Управном суду у Београду преко 2000 тужби. Из оспорених одредаба закона, недвосмислено произилази да се наведеним категоријама војних осигураника, усклађивање пензија од 1. јануара 2008. године, искључиво врши  према Закону о пензијском и инвалидском осигурању Републике Србије,  као и за све остале кориснике у Републици Србији.

У контексту изнезтог говори и чињеница, да је одмах, након ступања на снагу Закона о Војсци Србије, министар одбране донео одлуку да се плате професионалним припадницима Војске од 01.01.2008. године  повећају у износу од 5 до 30%, зависно од чина, положаја и дужности. Овај износ повећања плате, сагласно члану 193. став 1. Закона о Војсци Србије није утицао на повећање пензија војним осигураницима који су остварили пензију до ступања на снагу Закона о Војсци Србије, већ се одразио само на војне осигуранике који су остварили право на пензију после ступања на снагу овог Закона, чиме је створена велика разлика у висини пензија а тиме и правна неједнакост односно дискриминација између војних осигураника истог чина, положаја и пензијског стажа.

То једноставно говори да војни осигураници који су стекли право на пензију до ступања на снагу Закона о Војсци Србије нису ни у једном систему, или боље речено „ни на небу ни на земљи“, о чему говоре и образложења Фонда СОВО дата у решењима поводом захтева за усклађивање пензија: “да та лица нису била у систему Републике Србије“, што је без икаквог основа. Оваквим поступком преко 50.000 корисника војних пензија  стављено је у правно неједнак положај у односу на војне осигуранике којима је служба престала после 1. јануара 2008. године, што је супротно члану 21. Устава Србије и Међународном праву.

Иако су у иницијатвама за оцену уставности оспорених одредаба Закона, детаљно изнети сви горе наведени разлози, Уставни суд Србије, по нашем мишљењу, у потпуности их је занемарио и једноставно понавља исте реазлоге “да нема повреде законитости и уставности, односно прекорачења уставних овлашћења законодавног органа да законом уреди пензијско осигурање, а у том оквиру и питање усклађивања пензија  корисника војних пензија“ (страна 9. решења). Очигледно је да нема потребе давати коментаре на овакав став, јер је о томе доста речено.

5) Покренуте иницијативе за оцену законитости и уставности члана 19. став 1. Закона о министарствима Републике Србије, не односе се на:“захтев за оцену целисходности појединих решења  у овом закону, како је то назначено у Решењу Суда (страна 9)“, већ  о сукобу надлежности  Министарства одбране и Министарства рада и социјалне политике Владе Републике Србије из области социјалног, пензијског и инвалидског осигурања војних осигураника. Наиме, наведеним чланом Закона о министарствима Републике Србије прецизно је регулисано да су послови обезбеђивања и спровођења пензијског и инвалидског осигурања као и послови финансијског пословања у надлежности Министарства рада и социјалне политике . Овакво решење ступило је на снагу 1. јануара 2009. године. Међутим у пракси, све ове послове и дан данас обавља Министарство одбране. Постављено је конкретно питање,   у  чијој је надлежмости Фонд СОВО и на основу ког закона обавља горе наведене послове.Међутим, Суд, како се види из образложења, није дао задовољавајући одговор.

Сматрамо да би Суд могао донети другачију одлуку, односно прихватио иницијативу за оцену уставности и законитости оспорених одредби закона, да је Народна Скупштина Србије, као законодавни орган, сагласно члану 33. Закона о Уставном суду а на основу захтева Суда од 21. децембра 2010. године, дала своје мишљење по покренутим иницијатива. На жалост Народна Скупштина иако је прошло 9 месеци  није доставила тражено мишљење.

 

Изнете чињенице довољно говоре да је  оспореним решењима направљена дискриминација војних осигураника, тако што су војни осигураници истог чина, положаја и дужности стављени у правно неједнак положај у погледу остваривања стечених права по основу службе у војсци, чиме су нарушена и основна људска права и повређени су основни принципи једнакости грађана из чл. 21. Устава Србије.

Из тих разлога, а у циљу отклањања наведених недостатака и спречавања угрожавања права и једнакости војних осигураника, у покренутим иницијативама, затражена је правна заштита и предложено да Уставни суд Србије, као највиши орган судства сагласно чл. 18.и 36. Устава Србије и чл. 29. Закона о Уставном суду Републике Србије, по хитном поступку, покрене поступак за оцену уставности и законитости наведених законских решења и донесе одлуку и утврди  да су иста незаконита и противуставна. Међутим, како је истакнуто у овом коментару и анализи датог обраложења, Суд није прихватио покренуте иницијатве, што ће изазвати још веће незадовољство и огорчење код војних осигураника чија су права стечена по основу службе у војсци суспендована односно укинута.

 

Изнета образложења, чињенице, закључци и коментари показују да се ради о веома осетљивом и сложеном проблему и потреби да се исти што пре разреши. У складу с тим, сматрамо да је нужно, и то  по хитном поступку, донети посебан Закон о пензијском и инвалидском осигурању војних осигураника, којим ће се у потпуности уважити специфичност војне службе, и створити услови да се сви војни осигураници доведу у правно једнак положај у вези са остваривањем њихових права из области социјалног, пензијског и инвалидског осурања. Оваква решења постоје скоро у свим државама у свету.

 

 

Б е  о г р а д

18. 10. 2011. године                                                            Клуб генерала и адмирала Србије

Секција за друштвено статусни положај